驳回行政复议申请决定审查路径初探

法律看似离我们很远。其实就在我们生活中，我们很多时候都需要用到法律知识的。所以我们需要不断提高自己的法律修养。那么，今天我们就一起去学习一下，驳回行政复议申请决定方式这方面的知识吧。

一、驳回行政复议申请决定方式的出现对司法实践的考验

（一）驳回行政复议申请决定方式是《复议法实施条例》对《行政复议法》的创新

行政复议决定是行政复议机关对具体行政行为依法审查后所作出的处理行为，它是行政复议程序的最终结果。1999年通过的《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第28条和第29条规定的行政复议决定的类型主要包括维持决定、履行决定、撤销决定、确认决定以及责令重作、责令返还、责令赔偿等决定。上述决定种类在产生之初并未引起争议，但随着实践的发展，行政复议受案范围的不断扩大，仅仅依靠《行政复议法》中所规定的复议决定方式，会产生一些逻辑上的悖论。

尤其在不作为案件中，相对人针对违法不作为行为提起复议时，行政复议机关可以通过确认违法或者责令履行的决定方式对案件作出复议决定，但如果针对的是合法的不作为行为，尤其是在被申请人并无法定职责的情况下，行政复议机关如何作出决定？在此情况下，如果机械的适用维持决定条款作出维持决定，显然是不符合逻辑的。国务院于2007年制定并通过了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（简称《复议法实施条例》）。

为了克服实践中机械适用维持决定所引发的逻辑矛盾、填补传统行政复议决定方式的不足，《复议法实施条例》创设了驳回行政复议申请决定方式。根据《复议法实施条例》第48条之相关规定，行政复议机关可以针对理由不成立的不作为行政复议申请以及不当受理的行政复议申请作出驳回行政复议申请决定。因此，驳回行政复议申请决定方式是《复议法实施条例》对《行政复议法》的创新，这种创新必将对其他相关制度如行政诉讼制度带来考验。

（二）驳回行政复议申请决定方式的出现引发新问题

驳回行政复议决定作为一种新的行政复议决定方式，首先需要解决的即是驳回行政复议申请决定的可诉性问题。笔者以为，在一般意义上讲，驳回行政复议申请决定是具有可诉性的。因为行政复议决定在本质上仍是一种行政决定，它是复议机关依照法定职权和程序作出的具有法律效力的裁判和处理，它受行政权的支配并体现行政权的特点。现代法治国家大都认可“司法最终”的原则，认为司法才是维护社会公正的最后一道防线。因此，驳回行政复议申请决定虽然是一种新型的复议决定方式，但其还是应该属于法院审查的范围，具有可诉性。

司法实务中，一般对某类行政行为的审查要素主要包括原告资格、被告资格以及审查标的等内容。在驳回复议申请决定类案件中，如何确定适格原告，理论以及实践中无过多争议，在现行法律框架内，一般将其定位为法律上的利害关系人，即行政相对人或行政复议申请人。但此类案件中适格被告如何确定，则是人民法院在立案过程中必须考虑的问题，这也直接关系到法院的审查标的，进而影响当事人的权利救济。

根据相关法律规定，在行政诉讼中，经过复议的行政案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告；复议机关维持原具体行政行为的，作出具体行政行为的原行政机关为被告。但在驳回行政复议申请决定类案件中，“维持”或“改变”之间的界限并非十分清晰，导致了实践中既有以原行政机关为被告的情况，也有以复议机关为被告的情况。当然，原告有诉的选择权，行政诉讼也都是由作为行政相对人或相关人的原告启动，但这种选择权要受到法院审查的限制，法院是否将当事人选择的被告作为适格被告，直接影响到当事人能否获得最终的司法救济，因而法院必须明确此类案件中适格被告的标准。

实践中，法院对复议机关作出的驳回行政复议申请决定是否构成了对原行政行为改变的裁量标准不一，导致有些法院将复议机关作为适格被告，而有些法院则将原行政机关作为适格被告，引起了司法实践中的混乱。为了厘清上述问题，本文拟对驳回行政复议申请决定的具体适用情形进行分析，明确法院在各具体情形下对驳回复议申请决定的审查路径。二、影响法院对驳回复议申请决定审查的具体因素

笔者以为，在现在法律框架内构建法院对驳回复议申请决定的审查模式，其关键在于明确复议机关作出的驳回行政复议申请决定是否构成了对原行政行为的改变。

法院在衡量驳回复议申请决定是否改变原具体行政行为时，既要立足于现行法律规定，又要有适当的突破。

从现有的法律规范来看，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干解释》）第7条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：

（1）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；

（2）改变原具体行政行为所适用的法律规范且对定性产生影响的；

（3）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为结果的。”

上述司法解释能够明确一般情形下的适格被告，但并不能完全解决驳回行政复议申请决定类案件中的适格被告问题。究其原因是因为驳回行政复议申请决定是《复议法实施条例》中新创设的一种复议决定方式，从生效时间来看，《复议法实施条例》晚于《行政复议法》及《若干解释》，《行政复议法》及《若干解释》不能预见到驳回行政复议申请决定方式在行政诉讼中的适用情况。

从《若干解释》的规定内容来看，对“改变原具体行政行为”三种情形的解释更多是从行为内容的角度进行分析而得出的。但驳回行政复议申请决定案大都是申请人针对行政机关不履行法定职责而申请复议，其中涵盖了原行政机关的不作为形态，在此基础上，复议机关以“积极作为”的方式作出驳回行政复议申请决定，是否构成对原行政行为的改变存在较大争议。

笔者以为，结合《若干解释》第7条的规定以及对行政行为表现方式的分析，衡量复议机关是否改变了原来的具体行政行为，需要考察以下四个方面因素：事实认定及主要证据、适用法律规范、行为结果以及行为方式或状态。前三种属于从行为内容上对复议行为进行分析，最后一个因素是从复议行为的形态上进行分析。在这四个因素中，任何一个因素的改变，都可认定为复议行为对原行政行为的改变。

在此情形下，法院均应以复议机关为适格被告，以复议决定为审查标的。比如，在驳回行政复议申请决定类案件中，复议机关针对原行政机关的“消极”不作为审查后，以一种“积极”作为的方式作出复议决定，显然可以理解为法律规定中的“改变”，在此基础上，复议机关作为适格的被告也是理所当然。但是，复议机关针对原行政机关的明示拒绝行为，经审查后以相同理由驳回申请人的复议申请，此时复议机关的决定，并不构成对原行政行为的改变。

因此，法院在审查驳回复议申请决定时，对驳回行政复议申请决定所适用的情形要具体分析，从上述四个方面考察该决定是否改变了原行政行为，进而明确该类案件中的适格被告及审查标的。